PDF《2017“两会”专题信息 PPP 模式》

(一)以PPP 作为动员、配置资源的第三种模式,推动公共服务投 入、运营、监管体制机制改革 1.PPP 是动员、配置资源的第三种模式. 市场配置模式和政府配置模式是已有的两种资源配置模式. 公共 产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据. 但现实的情 况是,即使在公认的公共领域,也并非政府独占,社会主体也可以提 供公共服务.按此认识,资源配置模式不仅有市场、政府两种模式, 还包括政府与市场、社会合作的第三种模式. 2.运用 PPP 模式提供公共服务, 将推动政府职责向分配风险转变. 政府在公共服务提供中的职能与动员、配置资源模式紧密相关. 在政府主导提供公共服务模式中,政府既是公共服务的生产者、运营 者, 又是监管者、 管理者. 运用 PPP 模式提供公共服务, 政府与市场、 社会合作提供公共服务,政府投入减少甚至不需要投入,公共服务运 营、生产可以交给市场,政府的角色则定位于制定政策、规划和监管

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8 公共服务质量,核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性,重新 分配风险.这将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重 大影响.

(二)以 风险―利益 为基准来处理政府与市场、社会关系 基于政府、市场、社会三者之间关系构建的 三分法 思维,推 进多元主体之间的分工与合作.这种分工与合作,是风险共担、利益 共享、社会共建,实现多元利益的相互包容.在分工合作条件下,实现 风险―利益 分担与共享,这恰恰是公共治理需要解决的核心问 题.PPP 模式的兴起,是公共治理变革走向 风险―利益 分担共享 模式的结果.PPP 模式的兴起,意味着政府与市场、社会的关系正发 生着 清晰―混沌 的变革,基于公共产品与私人产品领域上的划分 变得不再重要,跨领域的行为上的合作将成为新的趋势,基于 风险 ―利益 的界定将是处理政府与市场、社会关系的新准则.按照 风险―利益 这个新基准, 需要重新认识公共服务提供中的政府与市场、 社会分工合作.

(三)深化政府与社会资本合作,关键是降低不确定性风险 1.不确定性与风险是影响政府与市场、社会合作形成、维系的核 心因素. 政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险,包括环 境、市场、政策等方面的不确定性与风险.如果按照 PPP 项目实施的 顺序,可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险.不确定性和风 险影响政府与市场、社会合作形成与延续.不确定性和风险影响对 PPP 项目所产生的收益、成本的预测.企业是否参与 PPP 项目,取决 于PPP 项目未来所产生的收益与投资的成本. 如果存在较大的不确定 性和风险,会直接影响政府与市场、社会合作的形成.事中、事后的 不确定性与风险可能会导致 PPP 项目中止.有些 PPP 项目已落地,政 府与市场、社会合作已经形成,但若发生了 PPP 项目合同中没有预计 到的不确定性和风险,或者没有设置相关处置程序,经过协调难以解 决的,使得合作参与方的激励相容条件丧失,或者参与人突然死亡、 企业破产时,或者存在有限责任机制时,都会导致合作中止. 2.加快法治化和制度化建设, 降低 PPP 模式运行中的不确定性与

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9 风险. 加快 PPP 法治化建设,约束、规范参与方的行为.对于与政府、 市场主体、社会主体行为有关的不确定性与风险,应通过 PPP 法治化 建设,对政府、市场主体、社会主体形成硬约束,促使各参与方自提 高契约遵从度,使政府、市场主体、社会主体行为的不确定性降低到 可以形成合作临界点. 加快 PPP 立法研究和立法工作. 今后, 应系统梳理 《政府采购法》 、 《招投标法》 、 《合同法》 、 《公司法》 、 《仲裁法》等法律与 PPP 相关的 内容.与此同时,加快 PPP 立法研究和立法工作,通过法律规范约束 政府、市场、社会的行为,增强各方的预期,推动 PPP 模式发展. PPP 法治化与制度化,重点约束政府行为,增强市场、社会的确 定性预期,保障参与者的权益.针对市场、社会与政府合作处于不对 称性地位的现状,应重点约束政府行为,防范政府行为对市场、社会 带来的不确定性,让企业、社会主体形成稳定的预期,推动 PPP 模式 发展.与此同时,增强合同与法律执行力,形成可置信的承诺. 重点维护市场、社会的权益,增强其参与 PPP 项目的动力.通过 制度与法治建设,防范 PPP 项目的发起、采购、执行、退出等全生命 周期中的各种不确定性与风险.由于市场主体、社会主体在 PPP 项目 中涉及投资大且周期长,需要有保障措施,以增强合作动力,增强对 未来预期的确定性.