PDF《中国煤控项目 专题报告 2014/12》

中国煤炭消费总量控制方案和政策研究课题组 撰写人:王庆一 中国能源统计系统改革的几点建议 中国煤控项目 专题报告 2014/12

1 中国能源统计系统改革的几点建议 煤炭消费总量控制方案和政策研究课题组 撰写人 王庆一

2014 年12 月5日2前言 能源统计数据的质量和可靠性对 《煤炭消费总量控制方案和改革研究》 的课题研究和结 论有很大的影响.

能源的统计数据包含内容很多.一般来讲电、油、气的统计都比较完整和 可靠.但是煤炭生产企业多,可以通过各种运输途径和渠道获得煤炭,生产量和消费量的统 计很难有一准确可信的汇总和收集, 煤炭的消费和生产统计与实际情况有很大的误差. 这种 误差给政策研究和决策带来很大的困扰. 在1990年代末期,由于亚洲危机的冲击和企业重组,经济下行导致煤炭消费量减少.由 于煤炭消费量统计上出现问题,2000年比1999年煤炭消费不仅没有上升反而下降.GDP增长 率上升, 但煤炭和总能源消费量下降, 导致了经济和能源界对中国的经济和能源发展形势产 生不少争论. 主要争论的焦点之一就是能源消耗处于负增长, 经济却继续保持6%以上的增长, 这是一种不正常的经济描述, 无法给予正确的解释. 在2005年的统计调整中, 2000年从12.45 亿吨煤增加了7463万吨, 将煤炭消费调为正增长. 在2014年中的统计中又对2000年的煤炭消 费实物量增加了9091万吨.经过这几年的调整,2000年的煤耗实物量相差了1.6554亿吨,其 他的年份也都进行了调整.由于统计的误差,使得 十五 规划期间,也就是2001年到2005 年期间,由于能源消费统计量下降或者缓慢增长,在 十五 中第一次出现在5年计划中没 有制定严格的节能目标.在 十一五 中确立了20%的节能目标,将能源消费量过快增长的 势头得到遏制. 从2000年到2012年期间, 从供应和需求两个层面对全国及各省市煤炭消费统计差异进行 分析,发现这种统计误差越来越大.例如2000年国家和地方统计之和,煤炭消费量有4.1% 误差.2012年这种误差达到24%,相差8.5亿吨.这种巨大的误差既有地方统计重复或高估的 因素,又有全国统计低估的因素,难以准确区分.因此在煤炭消费总量控制的政策研究中, 对各省区域和全国消费总量控制目标就很难把握, 只能按照增量的方法来进行分配. 尽管这 不失为是一个解决方法,但是这是基于各个省市不是很准确可靠的煤炭消费基础上做出的, 因此会带有很大的片面性,也会严重影响煤炭消费总量控制的实施效果. 煤炭消费是大气污染物排放的最主要来源. 如何减少污染物排放尤其是PM2.5的污染物

3 排放,是中国环境面临的一个巨大挑战.从目前来看,沿海地区许多省份,尤其是京津冀、 长三角、珠三角都制订了煤炭消费总量控制的目标来减少PM2.5污染物的排放.各个省都制 订出了如何减少煤炭消费总量的政策、 措施、 投资和办法等等, 但是如果煤炭的数据不清楚, 煤炭消费总量下降的任务就不可能很好地实施, 就会严重地影响到全国制订的PM2.5的污染 防治下降的目标,这对煤炭高消费地区来讲尤其显得重要. 中国目前是全世界二氧化碳排放最高的国家. 气候变化是各国共同面对的严峻挑战. 能 源消费排放的二氧化碳是人为的主要的温室气体之一. 能源统计的不准确会影响中国在低碳 道路上所采取的各种措施和投资.中国政府承诺到

2030 年,二氧化碳不增加排放,也就是 说在

2030 年左右要达到二氧化碳排放的峰值,以及非矿石能源在总能耗中要占到 20%.如 果统计的数据不准确,会造成应对的措施不得力,增加了许多实施的困难,能源数据统计的 问题困惑着研究人员和决策人员.目前的当务之急要充分利用最近的第三次全国企业普查, 摸清各种经济数据,包括能源统计数据,扎实地把中国的统计基础牢固地建立起来,使中国 的能源统计数据为政策制订、 经济生产发展、 市场指引以及人们生活水平的提高等方面做出 积极的贡献.

一、概述 能源是经济增长的引擎. 人均能耗尤其是人均用电量是衡量一个国家生活质量水平的一 个主要指标.能源开发、运输和利用的过程,对环境生态、大气质量和温室气体排放有重大 的影响.能源的价格、成本和各个领域利用的统计量,是经济和市场变化的方向标.能源地 缘政治复杂多变, 能源安全被置于国家安全的优先位置. 能源外交成为外交政策的重要环节. 能源计量是能源管理和决策的重要工具, 是能源统计信息计算和监测的基础, 包括能源 供需数量和结构、劳动生产率、能源效率、污染物和 CO2 排放,以及能源价格、财税等. 鉴于能源在经济社会发展中的重要性, 完整、 及时、 可靠的能源统计信息, 对国家能源监控, 促进政策的完善,提升市场运行效率,以及公众的理解,都至关重要. 中国

1982 年设立专门的能源统计机构,随后建立国家能源统计制度.近年加强能源效 率和环境指标调查统计,推进统计现代化,实施统一联网直报制度,提高了统计数据质量. 但与现时的各种需要和国际同行比较,目前能源统计仍存在能力薄弱、功能缺失、信息时效 和可信性等问题,亟待对能源统计系统进行改革.

4 二. 中国能源统计系统现状

1、中国能源统计部门的演变 按照中国《统计法》的定义, 统计 是指运用各种统计方法,对国民经济和社会发展情 况进行统计调查、统计分析,提供统计资料和统计咨询意见,实行统计监督等活动的总称. 中国已建立比较完整的统计体系,实行统一领导、分级负责的管理体制.统计调查主要 由国家统计局及其派出的调查队以及县级以上政府的统计机构实施, 乡镇设有专职或兼职统 计人员. 国家统计局收集、整理、提供全国性基本统计资料,进行统计分析、统计预测和统计监 督,组织领导和协调全国统计工作.国家进行周期性的普查,国家、地方、部门进行统计调 查、抽样调查和重点调查.已建立国家统计信息自动化系统.

1982 年,国家统计局设专门的能源统计机构.1986 年建立能源统计制度.目前,能源 统计系统主要包括:能源建设、生产、销售、库存、进出口、消费调查统计,重点耗能企业 能源购进、消费统计,主要耗能产品综合能耗调查统计,地区和全国能源平衡表编制,能源 效率,能源经济效益,能源环境统计等. 能源产量的调查统计,1998 年以前涵盖全社会,1998 年改为全部国有企业以及年销售 收入

500 万元以上的其他所有制企业(规模以上企业,2011 年改为年销售收入

2000 万元 以上企业) . 能源消费调查统计,工业部门调查规模以上企业.交通运输部门由交通运输部、中国铁 路总公司、中国民用航空总局调查,居民生活由城市和农村调查队调查,能源进出口由国家 海关总署调查. 中国的能源统计工作与美国的集中统一不同,除统计机构外,分散在许多相关部委、行 业协会以及科研机构和学术团体,进行能源生产、消费、运销、耗能设备和器具、能源效率、 能源技术经济、 可再生能源、 能源环境等专业调查统计, 以及统计分析和预测. 政府部门有: 国家发展改革委,国家能源局,工业和信息化部,农业部,水利部,国土资源部,住房和城 乡建设部,财政部,商务部,环境保护部,科学技术部,国家林业局,中国气象局,国家安 全生产监督管理总局,国家信息中心,国家节能中心等.行业协会有:中国煤炭工业协会, 中国煤炭运销协会,中国煤炭加工利用协会,中国炼焦行业协会,中国石油和化学工业联合

5 会,中国化工节能技术协会,中国电力企业联合会,中国钢铁工业协会,中国有色金属工业 协会,中国建材工业协会,中国陶瓷工业协会,中国石灰协会,中国电石协会,中国建筑业 协会,中国化纤协会,中国造纸协会,中国节能协会,中国汽车工业协会,中国农村能源行 业协会,中国家用电器协会,中国照明电器协会,中国太阳能协会,中国资源综合利用协会 等. 科研机构和学术团体有:国务院发展研究中心,国家发展改革委能源研究所,综合运输 研究所,中国科学院科技改革与管理研究所,地理科学与资源研究所,中国工程院,中国科 技促进发展研究中心,中国社会科学院工业经济研究所,城市发展与环境研究所,中国能源 研究会,中国国际工程咨询公司,中国经济改革研究基金会,中国现代国际关系研究院,中 节能咨询公司,中国计量科学研究院,中国质量认证中心,中国煤炭经济研究院,煤炭工业 规划设计研究院,煤炭工业洁净煤工程技术研究中心,中国石油和化学工业规划院,中石油 经济技术研究院,国网能源研究院,冶金工业规划研究院,建材工业规划研究院,中国水泥 研究院,中国建筑科学研究院,清华大学建筑节能研究中心,中国农业科学院,农业部能源 环保技术开发中心,中国汽车技术研究中心,中国标准化研究院,中国环境科学研究院等.

2006 年,为加强节能工作,制定了单位 GDP 能耗统计指标体系,建立和完善国家及地 方能源统计制度,对节能进展情况进行监测,每年定期公布省(直辖市、自治区)节能工作 和节能目标完成情况.

2008 年,国家统计局成立能源统计司,加强能源和节能统计工作.在节能方面,对各 地区主要耗能行业和重点耗能企业能源使用、 节能及资源循环利用状况进行统计监测, 对各 地区节能目标完成情况进行考核. 建立碳排放监测统计核算体系已取得初步进展.2014 年3月,国家发展改革委印发

10 个行业(钢铁、化工、电解铝、发电、电网、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航)企业 温室气体排放核算方法与报告指南.

2、历年能源统计系统的改革 中国统计调查分经常性统计调查和周期性普查两类. 经常性统计调查制度包括年度和定 期(月、季、半年)统计调查.主要有:国民经济核算综合统计调查制度,工业统计调查制 度,固定资产统计调查制度,科技综合统计调查制度,能源统计调查制度,人口和劳动力统 计调查制度. 周期性普查包括人口普查、农业普查和经济普查. 经济普查每

10 年进行

2 次,

6 人口和农业普查每

10 年进行

1 次. 统计数据采集流程: 调查对象 ――区县级统计局――地市级统计局――省级统计局 ――国家统计局.国家统计局采集的数据经汇总、审核、编辑后发布, 并提供信息应用咨询. 这种统计调查方式是分散型的. 主要以行业和专业统计为主进行数据收集和处理. 缺乏统一 协调和管理,存在重复统计,错报漏报,数据质量差,工作效率低.

2012 年,为提高统计质量,推进统计现代化,国家统计局实施统计方法制度改革 四大 工程 . 四大工程 是统一基本单位名录库中的法定调查单位,按照统一的企业一套表制度 规定的调查内容, 采用统一的数据采集处理软件, 将原始数据通过互联网直接报送全国统一 的数据中心.实现各级统计机构在线同步接收、审核,共享原始数据,确保数据公开透明, 真实准确,完整及时.这是统计理念的重大革新,是统计调查流程的系统再造,是统计数据 生产方式的深刻变革.

2012 年2月18 日,企业数据联网直报系统正式开网.目前已在全国规模以上企业实 施, 十二五 逐步把规模以下企业和行政事业单位纳入 企业一套表 制度.实施 四大工程 , 大大提高了统计工作效率,对避免重复统计和人为干扰、保证数据真实、完整、及时和一致 性起重要作用.

2014 年初,启动新一轮统计改革.主要有

4 项:推进国家统一核算地区生产总值,改 进能源消费统计,深化固定资产投资统计,建立健全网上零售统计调方法体系.此外,坚决 抵制和排除一切对统计数据的干预,加上对弄虚作假事件的查处力度. 目前,我国实行 GDP 分级核算制度.重复统计和地方 注水 ,使得各省份核算的地区 生产总值之和远高于国家统计局核算的全国 GDP,例如

2012 年,前者为 57.69 万亿元,比 全国 GDP 多出 5.76 万亿元.正在制定国家统一核算地区生产总值的方案和路线图,方案

2015 年开始实施,并修订

2013 年及以前年份省级地区生产总值和全国 GDP.挤出 GDP 水份,还有利于地方政府不再以 GDP 论英雄. 改进能源消费统计对节能减排具有重要意义. 正在研究制订统一核算全国和分地区能源 消费总量,以及单位 GDP 能耗降低率的方案和路线图.近年电商迅猛发展,对传统社会消 费品零售统计带来很大冲击. 正在研究利用大数据把网上零售纳入社会消费品零售统计的方 法.

7 三. 中国能源统计存在的问题

1、与国际统计系统存在很大差异 我国能源计量,从名词术语、定义到计量方法,1950 年代依照前苏联的系统,沿用至 今.能源计量体系对中国政府的决策和企业的指导,发挥了重要的作用.随着中国经济实力 的增强和广泛融入国际社会, 中国的统计工作不仅要做好中国自身的纵向比较, 也要做好国 际的横向比较.后者的需求越来越迫切,中国统计系统与国际通行规则存在诸多差异,要逐 步规范化.目前可采用二部制,即现有的国内和国际两种统计报告,然后逐步过渡到统计系 统一部制. 国际能源署/经济合作与发展组织(IEA/OECD) 、欧洲共同体统计局(Eurostat)和联合 国欧洲经济委员会(UNECE)采用联合调查问卷收集成员国年度能源统计数据.调查问卷基 于统一定义和方法,包括计量单位.这代表目前国际通行准则.一些能源计量的改进见附录 Ⅰ能源计量.

2、 统计人员缺乏 中国国家统计局的能源统计司人员约

30 人左右,负责能源和环保部门的统计工作.而 发达国家高度重视能源统计工作. 美国能源部能源信息署, 是世界规模最大的能源统计信息 机构,功能完善,装备先进,有625 名工作人员,2013 年经费达 1.056 亿美元.国际能源 署能源统计机构有

190 名来自成员国的能源和统计专家,有14 种能源统计出版物和 IEA/OECD 能源数据库.中国垂直化的多级统计机构的总人数并不少,但效率低,应使多层 次机构的框架扁平化,将冗余人员充实到需要的地方.

3、统计功能缺失 在市场经济条件下,能源统计的功能应能反映和监测能源市场运行、能源供需平衡、能 源技术进步、能源利用效率以及能源污染物和 CO2 排放.现以美国能源部能源信息署 (DOE/EIA)为例,阐述能源统计的基本功能. (1)反映和监测能源市场运行 主要是能源价格,特别是油价的变化及其对能源供需和经济的影........