PDF《编制说明》

1 附件

2 《关于促进可再生能源供热的意见(征求意见稿)》 编制说明

一、编制背景

(一)可再生能源供热发展情况

1、目前形势 可再生能源供热主要包括地热能供热、生物质能供热、太 阳能热利用、清洁电力供热等.

供热是人民生活和众多生产活 动的基本能源需求, 在全球终端能源消费中供热占到 50%左右, 可再生能源供热是供热消费的重要方式. 当前,我国居民供暖以燃煤为主.截至

2016 年底,山西、 山东、河南等省份城市集中供热普及率 80%左右,其中,燃煤 热电联产和区域锅炉房供暖等占 90%,可再生能源等清洁供暖 占10%.同时,农村供暖基本以散煤取暖为主,农村是推进清 洁取暖、防治大气污染难度最大的区域.以山东省为例,全省 除部分条件较好的农村新型社区利用燃气、电能、生物质沼气 等清洁能源供暖外, 85%以上是散煤取暖, 每年散烧煤用量

3000 万吨左右,冬季采暖期间各类污染物排放量平均增加 30%. 可再生能源供热清洁低碳,可因地制宜集中供暖或分散供 热,在解决北方地区清洁供暖尤其是农村地区清洁取暖、替代

2 散煤方面,可以发挥重要作用.

2、发展现状 我国可再生能源供热潜力很大.研究测算,我国可再生能 源供热潜力可达

30 亿吨标准煤以上.地热能的资源潜力最大, 据国土资源部

2015 年调查结果, 全国

336 个地级以上城市浅层 地热能年可开采资源量折合

7 亿吨标准煤、全国中深层地热资 源年可开采量折合

19 亿吨标准煤. 全国可作为能源利用的农作 物秸秆及农产品加工剩余物、林业剩余物和能源作物、生活垃 圾与有机废弃物等生物质资源年供热潜力折合 4.6 亿吨标准煤, 其中,利用农作物秸秆等农林废弃物供热年利用潜力折合

4 亿 吨标准煤. 风电等可再生能源发电按照 10%电量供热利用计算,

2020 年可供暖

5 亿平方米,折合

1500 万吨标准煤. 近年来,我国可再生能源发展势头较好.各地区通过开展 试点示范、财政补贴等方式推进清洁取暖,新能源供暖已有一 定基础.新能源供暖面积在河北省超过

7200 万平方米,山东省 接近

1 亿平方米,河南省约

2600 万平方米,山西省约

1200 万 平方米. 各类可再生能源供热方式增长迅速,太阳能热利用持续增 长,风电清洁供热与生物质能供热在示范应用的基础上开始进 入规模化发展阶段,地热能的开发利用更呈现较快增长,各地 因地制宜开展了可再生能源供热的实践.例如,河北省雄县中

3 深层地热实现地热集中供暖

330 万平方米,全部县城几乎都由 地热供暖,供暖费还略低于过去的燃煤供暖.山东省栖霞市利 用生物质热电联产集中供暖

250 万平方米,基本实现了县城区 域由生物质供暖.云南藏区利用小水电供暖,已在香格里拉市 实施一期工程,供暖面积

427 万平方米.到2015 年底,包括风 电清洁供热、生物质能供热、地热能供热等各类可再生能源供 热利用合计约

7 亿平方米,折合约

2000 万吨标准煤. 从实地调研情况看,可再生能源供暖已具备可行性(参见 附件) .目前,每户居民年取暖费支付 2000-3000 元,收费标准 一般为

20 元/平方米左右.空气源热泵在执行工商业用电价格 (按0.75 元/千瓦时计算)时供暖成本约

34 元/平方米,如执行 民用电价谷电价格,供暖成本可降到

20 元/平方米左右.中深 层地热能供暖在执行居民电价(按0.5 元/千瓦时计算)时供热 成本约

20 元/平方米,均接近目前居民实际采暖收费.风电供 暖在输配电价显著降低、风电企业提供一定比例低价电的条件 下,供暖成本可控制在

25 元/平方米以内.如果清洁取暖电价 进一步降低,中深层地热能和热泵供暖可与现行燃煤取暖费用 基本相当. 可再生能源适合分布式利用,在解决农村地区清洁取暖、 替代散煤方面可发挥重要作用.因此,在同样的支持政策条件 下, 可再生能源供暖更具有优势, 在多种清洁能源取暖方式中,

4 应优先考虑可再生能源.

(二)存在问题 目前,我国供热体制机制存在一些共性问题:一是城镇供 热市场化程度低,城镇供热市场对社会投资开放不够,供热企 业靠政府补贴生存,拥有新技术和成本优势的可再生能源供热 企业很难进入城镇供热市场.二是供热计量及收费不科学,按 面积向用户收费的供热企业获取政府政策保护下的垄断利益, 按吉焦 (GJ) 向供热企业售热的清洁供暖企业的热价受到压制, 两个环节的投资收益相差较大.三是供热配套基础设施建设落 后,建设投资缺口大,新建小区供热、管网投资可由城市建设 配套费解决(如郑州市供热管网按

55 元/平方米收取) ,但老旧 小区供热、管网建设和改造无资金来源,农村地区的供热、管 网投资缺乏可靠资金渠道. 同时, 可再生能源供热领域也存在着一些特殊问题和困难, 主要表现在:

1、缺乏清洁供暖统一规划 一是各地在制定供暖规划中仍较少考虑可再生能源供热, 而且供热区域早已划给燃煤供热企业,除个别大型央企能够进 入地方供热市场外 (调研的地热项目均为中石化新星公司开发、 生物质发电项目为光大国际、中节能等央企投资建设开发) ,民 营资本很难进入.二是不重视新能源供暖,除一些省(区、市)

5 编制了地热能开发利用规划,少数市(县)制定了清洁能源方 面的发展规划(如河南兰考县、永城市等制定了以可再生能源 为主的农村能源革命示范区建设规划) , 多数地区在编制供暖规 划时未考虑优先利用本地的可再生能源.

2、可再生能源供热缺乏支持政策 在风电清洁供暖方面.一是风电企业通过电网向电供热企 业售电,但受到现行电力交易和电价制约.风电企业可把保障 性收购小时数之外的电量低价用于供暖,但很多地区的上网电 量达不到最低保障性小时数,再加上输配电价机制不灵活,无 法做到电供暖成本与燃煤供暖成本相当.例如在张家口地区, 采取谷电蓄热方式供暖,如果单纯考虑运营电费成本,电供暖 企业用电价格盈亏平衡点为每千瓦时 0.20 元左右,考虑到固定 资产投资回报、设备维护等因素,只有谷电电价达到 0.15 元/ 千瓦时才具备大规模推广价值. 风电企业可按 0.05 元/千瓦时电 价上网,但需要电网企业将输配电价降至 0.1 元以内.二是大 规模利用风电供暖需扩建配电网,需要国家投资政策支持. 在地热能供热方面.一是地热资源勘查程度普遍偏低,例 如河南省只对

11 个省辖市城市浅层地热能进行了评价, 其它市 和县都没有地热能资料,编制地热能利用规划缺乏资源依据. 二是政府部门缺乏协调机制,管理职能分散在国土、住建、能 源等部门,相关政策不协调,限制了地热能开发利用.三是地

6 热供暖项目用电价格执行大工业电价(0.75 元/千瓦时左右) , 导致项目投资回报期较长. 四是地热资源开发技术标准不完整, 不能适应地热开发利用的需要. 在生物质供热方面.一是燃料成本高,山东栖霞生物质热 电联产项目所需生物质原料进厂价格接近

400 元/吨,且燃料收 集困难,企业供暖成本居高不下,2016 年公司供暖成本 28.18 元/平方米,政府部门批准的居民供暖收费为

23 元/平方米.二 是没有农林生物质收集补贴政策.目前,垃圾发电企业处理居 民生活垃圾每吨有 60~100 元的垃圾处理补贴, 生物质发电利用 的是农林废弃物,相当于处理农业垃圾,但没有农林废弃物垃 圾处理的补贴政策.三是生物质成型燃料锅炉缺乏与自身清洁 环保特性相适应的专门的大气污染物排放标准.四是缺乏完整 的专业化原料收集、运输、储存及供应体系,收储运效率低, 难以满足规模化利用的需要.

(三)已开展工作 近两年来, 我司组织开展可再生能源供热的相关政策研究, 推动部分地区开展试点.已委托国家可再生能源中心会同中节 能咨询有限公司、 国家地热能研究中心等单位及相关领域专家, 开展可再生能源供热可行性、技术方案、经济可行性、投资运 营机制等方向的研究,取得了一定成果.

7 2016 年12 月,习近平总书记在中央财经领导小组第十四 次会议上对推进北方地区冬季清洁取暖工作做出重要指示,我 们认真学习了习总书记重要指示精神,在已开展研究等准备工 作基础上,提出了推进可再生能源供热的工作设想,加快出台 《关于促进可再生能源供热的意见(征求意见稿)》(以下简 称《意见(征求意见稿)》).

2017 年2月16-22 日,按照我局北方地区清洁取暖工作的 统一部署,我司与局电力司、环保部大气司及相关研究机构共 同组成调研组,由梁志鹏同志带队,赴河北、山西、山东、河 南等开展新能源供暖专题调研,重点了解新能源供暖的发展现 状和存在的问题,研究支持政策措施,并将相关内容纳入本意 见

二、 《意见(征求意见稿) 》主要内容 《意见(征求意见稿)》主要包括总体要求、主要任务、 完善支持政策和措施等

3 部分、共18 条,涵盖了促进可再生能 源供热发展的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、政 策措施等方面的内容

(一)关于指导思想和基本原则 《意见(征求意见稿)》提出,要以替代城镇直接燃煤供 热和民用散煤取暖为重点领域,按照 优先利用、经济高效、多 能互补、综合集成 的原则,树立优先发展可再生能源的理念,

8 将可再生能源供热作为区域能源规划、解决散煤替代的首要内 容,通过在城乡全面推广可再生能源供热技术,减少或避免在 人口密集地区的煤炭直接燃烧,减少大气污染,减缓对天然气 供应依赖,有效支撑能源转型和产业结构调整,为生态文明建 设奠定坚实基础.

(二)关于工作目标 《意见(征求意见稿) 》提出,到2020 年,通过大力发展 可再生能源替代燃煤供热,全国可再生能源供热面积达到

35 亿平方米左右,比2015 年增加约

28 亿平方米,各类可再生能 源供热总计替代约 1.5 亿吨标准煤.在京津冀及周边地区,可 再生能源供暖面积达到

10 亿平方米, 长三角地区采用可再生能 源供暖面积达到

5 亿平方米.特别是可以实现在城镇和农村地 区大量替代民用散煤取暖.

(三)关于主要任务 一是树立可再生能源优先理念,做好供热统筹规划.二是 积极推广地热能热利用.三是积极发展生物质能供热.四是结 合可再生能源消纳推广清洁电力供热.五是大力推广太阳能热 利用的多元化发展.此外,主要任务还包括大力推动城镇可再 生能源供热发展、全面推广农村地区可再生能源替代散煤、通 过跨区域清洁电力消纳创新供热应用模式等内容.

(四)政策措施

9 为充分调动地方和企业积极性,确保可再生能源供热能够 实现大规模推广, 《意见(征求意见稿) 》还提出了五项配套政 策措施,主要包括加强规划指导、建立促进风电等可再生能源 电力取暖电价机制、完善可再生能源供热管理体系、完善新能 源取暖财税金融政策体系、建立严格的环境和排放标准等.

三、征求意见情况 起草过程中,我们就《意见(征求意见稿)》的内容向局 电力司、委价格司等相关部门提出了政策建议,并对电力司、 价格司等清洁取暖相关文件会签过程中及时沟通,又吸收了在 北方四省新能源取暖实地调研过程中地方和主管部门、企业、 研究机构等反应的意见, 大部分已完全或部分体现在 《意见 (征 求意见稿)》中. 附件:各类能源供暖技术经济性比较

10 各类能源供暖技术经济性比较 供热方式 单位投资 供热成本* 适用条件 优势 问题或障碍 燃煤锅炉

45 元/m2

25 元/O(标 煤价

660 元/tce) 1.几乎不受气候、 地质条件限制;

2.可用于分散式及 集中供热. 成本低;

技术成 熟;

调节性能好;

不受季节、 地域等 的影响 污染物排放大;

需运 输大量煤炭;

属国家 逐步淘汰的对象;

大 量老旧锅炉效率低 燃气锅炉 供热

50 元/m2

30 元/O (天然气价 3.22 元/N.m3 ) 1.几乎不受气候、 地质条件限制;

2.可用于分散式及 集中供热. 与燃煤相比, 减少 大气污染物排放;

减少运煤运渣车 带来的交通问题;

占地面积小;

锅炉 热效率高, 使用寿 命长, 设备维修方 便. 天然气气源、价格不 稳定;

与燃煤锅炉相 比,初投资高,运行 费用高. 生物质热 电联产 (约1万元 /kW 发电容 量)

25 元/m2 1.几乎不受气候限 制, 对地质条件要 求不高;

2.必须建设在生物 质燃料丰富的地 区;

3. 适用于区域供热. 在电价补贴的基 础上, 较大装机容 量机组的经济性 好. 部分地区生物质原料 收集困难;

燃料成本 高 生物质锅 炉50 元/m2

25 元/m2 1.几乎不受气候、 地质条件限制;

2.生物质直燃锅炉 必须建设在生物 质燃料丰富的地 区;

燃用生物质成 型燃料生物质锅 炉必须有充足的 成型燃料市场供 应. 类似燃煤锅炉, 调 节性能较好. 燃料成本高导致经济 性较差;

缺乏与自身 清洁环保特性相适应 的专门的大气污染物 排放标准. 空气源热 泵125 元/m2

30 元/m2 (居民电价 1.几乎不受地质条 件影响;

1.安装方便、结 构紧凑,清洁;

1.初投资和运行成本 较高(主要是电费成

11 0.48 元/度) 2. 受气温影响较大, 温度越低制热 系数越低, 宜工作 -25℃以上,寒冷 地区使用需电辅 助加热, 近年其利 用由南向北推进. 2.适用性广,受 地域限制小;

3.可常年供热和 制冷. 本) ;

2.户用系统的设备可 靠性和易维护性有待 提升 土壤源热 泵150 元/m2

25 元/m2 (居民电价 0.48 元/度) 1.有安装有场地要 求及钻井许可;

2.一般土壤比较松 软的地区, 岩石比 较多的地区不适 合;

3.较适合气候湿润 的地区. 1.运行效率高,运 行稳定;

2. 适合集中式及分散式供热, 也能 满足夏季制冷. 初投资和运行成本较 高(主要是电费成本) 中深层地 热180 元/m2

20 元/m2 (居民电价 0.48 元/度) 1.有丰富中深层 地热资源;

2.地质开采条件 好的地区. 1. 技术成熟可靠;

2.采暖效果好, 稳定性强;

3.部分地区对改 造投资给予补贴.

1、政府部门缺乏协调 机制

2、运行成本较高(主 要是电费成本)

3、开发技术标准不完 整,砂岩地区回灌存 在一定困难,影响地 热资源的长期可持续 利用. 污水源热 泵70 元/m2

30 元/m2 (工商业电价 0.8 元/度)

25 元/m2 (居民电价 0.48 元/度) 1.附近必须要有固 定的水源 (城市污 水,江河湖海水, 工业中水等) ,且 流量稳定;

2.水温:城市原生 污水温度在 12℃ 以上,水质:PH 值6―8. 1.高效节能,环保 效益显著;

2.运行稳定可靠, 一机多用, 可应用 范围广. 运行中易出现堵塞、 腐蚀、污染等技术问 题.

12 太阳能供 热 太阳能集热 器:350 元/m2 (被动式暖 房造价 3000-3500 元/m2 )

10 元/m2 (室 内温度 10℃)

40 元/m2 (加 电辅热,室内 温度 20℃) 1.区域年辐射总量 需要达到一定要 求,如极丰富带 ≥1750kWh/m2 ・ a;

2.不受地质条件影 响. 1.清洁无污染;

2. 一般户用型较多, 分为主动式和 被动式. 冬夏热量平衡问题;

缺乏统一的标准规范,行业门槛相对较 低,影响了建设效果. 蓄热式电 锅炉供热

100 元/m2

50 元/m2 (居民电价, 谷段 0.3 元/ 度,平段 0.48 元/度) 1.几乎不受气候、 地质条件限制;

2.可用于分散式及 集中供热, 国内已 开展项目多用于 集中供暖. 1. 用电侧清洁无污染,效率>

95%, 如利用可再生能 源电力供电, 则全 过程无污染;

2.系统简单,操作 方便,调节灵活, 占地面积小, 环境 适应性强. 1.电锅炉用电如来自 火电,则整体热效率 较低,污染较大;

2.利用可再生能源电 力供应电锅炉,受到 现行电力交易和电价 制约,运行成本较高, 无法做到电供暖成本 与燃煤供暖成本相当;

大规模利用风电 供暖需扩建配电网, 需要大量投资. * 按照北京地区采暖用热量、电价、燃料价格等测算 ........