PDF《推动诉讼与非诉机制各就其位》

2 2版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版版2019 年6月3日星期一 评论部主办 见习编辑 陈莉联系

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cn [新闻・评论] 如果盘点反映改革开放后我国法 治社会不断进步的影视作品, 《秋菊打 官司》 无疑算的上是一部经典. 这部影 片是由著名导演张艺谋于

1992 年拍 摄的, 讲述的故事波澜起伏, 引人思 考.

20 多年之后, 我们再来回顾这部 影片, 依然令人回味, 感触很深. 故事发生在中国西北一个小山村. 秋菊的丈夫与村长发生争执, 被村 长踢中要害. 秋菊怀着身孕找村长说 理, 村长拒不认错. 秋菊告到乡政府, 村长被迫答应赔偿, 却把赔偿款扔在 地上, 秋菊感觉受辱, 继续告状讨要说 法, 先后到县公安局和市里, 在行政复 议讨不到满意的说法后, 不得不向法 院提起行政诉讼. 除夕之夜, 秋菊难 产, 村长和村民连夜踏雪冒寒送秋菊 上医院顺利生产. 秋菊与家人对村长 感激万分, 官司也不再提了. 可当秋菊 家庆贺孩子满月时, 判决不期而至, 村 长被依法拘留. 望着远处警车扬起的 烟尘, 秋菊感到深深的茫然和失落. 时值社会转型, 经济发展、 社会进 步, 权利观念受到启蒙, 法治观念开始 普及, 影片以小见大, 深刻而恰当地触 及到社会转型中的观念冲突. 关于解 决纠纷的过程, 影片从当事人自行协 商、 力求和解开始, 历经人民调解、 行 政复议, 最后再到法院行政诉讼, 呈现 了一个系列化的纠纷解决机制, 生动 形象地宣传了法治、 普及了诉讼. 讨 个说法 成为经典台词广为传播, 有纠 纷到法院 打官司 , 成为人们解决纠 纷的主要方式. 此后在一个并不太长 的历史进程中, 我们的社会主义法律 体系不断完善, 法治中国建设不断进 步, 人民司法工作得到更多关注, 诉讼 制度得以不断健全, 人民法官队伍也 在不断成长壮大. 就普法宣传贡献而 言, 《秋菊打官司》 无疑是一部超越时 代的法治题材的经典影片. 令人始料未及的是, 随着现代化 进程的推进和向市场经济的转型, 我 国从城市到乡村都经历了一场深刻的 社会变迁. 其中一个重要的表现就是, 社会矛盾由简单的同质性走向多样性 和复杂性, 对法律的需要也迅速增加, 诉讼作为一种纠纷解决方式得到了前 所未有的重视, 法院受理案件的数量 呈逐年上升趋势. 统计显示, 全国法院 受理案件2008 年突破1000 万件, 到2018 年高达

2800 万件. 这组数据显示 了社会变迁中人们观念的巨大转变, 当然, 这也是推进法治建设的一个逻辑必 然, 只是发展中出现的另一种现象十分 令人忧虑, 以诉讼方式解决纠纷的机制 在实践中常常被泛化了, 出现了不少盲 目使用、 过度使用, 甚至被滥用的情况. 有些人, 凡有纠纷, 不论大小, 不论事 实, 不论是否必要, 能诉不调, 凡事必 诉, 能到中院就不到基层, 能到高院就 不到中院, 最好都能诉到最高法院, 给 法院带来了前所未有的压力, 各级法 院很快就由当初受理案件的不饱和发 展到现在的不堪重负. 凡事皆有度, 过犹则不及 . 以诉 讼为主的纠纷解决机制在实践中因过 度使用而逐渐暴露出诸多的弊端, 法院 案多人少, 疲于应对, 加上诉讼本身具 有的周期长、 程序复杂、 成本高、 对抗性 强等特点, 使得诉讼机制的功能性特点 在一定程度上演变成了功能性缺陷. 当然, 如果我们真正把诉讼作为解决纠纷 的最后一道防线的时候, 而不是把它摆 到解决纠纷的最前沿, 则这些功能性特 点就会演变成为确保公正的最大优势. 另外, 诉讼作为纠纷解决的一种重要方 式, 与调解和仲裁等方式的很大不同, 就是以公开为原则, 以不公开为例外 的, 从制度设计上排除了当事人的意思 自治和灵活性, 缺乏民商事当事人期待 的不被关注、 避免传播、 适度保密的要 求, 这或许也是导致诉讼当事人诉讼 体验不佳的一个原因. 任何事物都是应时而生、 因事而 兴. 现在, 以非诉讼方式解决纠纷的机 制, 就像一个轮回一样, 再次被历史性 的重视起来. 在党委统一领导下, 参与 国家治理的各职能机构按照 调解优 先 的原则, 开始积极推进纠纷接待、 指引、 受理、 分流工作, 保障矛盾纠纷 的分类处置、 高效化解. 事实上, 我国 传统法律文化中一向存在着 非诉 无讼 的观念. 即使现代, 无论城市社 区还是农村乡镇, 仍然带有浓厚的熟 人社会性质. 或许也可以认为现代信 息技术进一步扩大了熟人社会的范围. 这就是我们为什么说 《秋菊打官 司》 是对我国社会人情和法治之间矛 盾的杰出叙述, 因为它以最为朴素的 乡土气息揭示了人情社会的基本特征. 这也是为什么当我们看到秋菊带 着迷茫和不解的眼神远远地眺望着带 走村长的警车时, 我们也会陷入深深 的思考. 因为对纠纷处理结果是否公 平的评价, 并非总要有一个普遍性的 范式, 其中可能包含着人文环境、 社会 情感等其他多种因素. 但我们也必须 指出, 时下对于非诉纠纷解决机制的 再重视, 一定是站在一个新的起点上, 并赋予了新时代的新价值. 正如习近 平总书记指示要坚持和发展 枫桥经 验 一样, 进一步加强非诉纠纷解决机 制建设, 就是要在实践中不断创新发 展国家治理的新智慧、 新方案. 经过多年的探索, 我们的社会在 事实上形成了三道分层递进、 衔接配 套的纠纷解决体系, 统称为三道防线. 第一道防线是倡导当事人自主协商和 解, 或是由第三方主持调解;

第二道防 线是仲裁、 公证、 行政裁决、 行政复议 等;

第三道防线才是诉讼, 这是纠纷解 决的最后一道防线. 三道防线层层把 关设防, 实现矛盾纠纷化解的纵深布 局. 对一般矛盾纠纷, 尽量劝导、 引导当 事人通过自主协商和解、 人民调解、 行政 调解进行化解;

对特殊类型的矛盾纠纷 则引导尽可能走仲裁、 公证、 行政裁决、 行政复议等程序;

对经过层层过滤后的 尖锐复杂、 不可调和的矛盾纠纷, 也要先 安排司法调解来平息纷争, 最后才是司 法判决. 总之, 就是要把必须通过司法裁 判来辨是非、 明曲直的程序放在最后. 前 两道防线属于非诉讼纠纷解决机制, 在 性质上属于自主、 民间、 团体、 行政, 存在 着一方当事人向另一方当事人适当让 渡权利的空间或可能. 只有经过诉讼, 没有也不允许存在这样的让渡, 法律 成为唯一的底线, 才赋予执行判决结 果以真正的国家强制力. 习近平总书记站在促进国家治理 体系和治理能力现代化的高度, 要求 把非诉讼纠纷解决机制挺在前面 , 不仅体现了对国家治理体系的再调整 和大布局, 也为推动多元纠纷化解体 系建设指明了方向,提供了遵循. 从诉 讼与非诉讼纠纷解决机制角度看, 电影《秋菊打官司》 中的秋菊, 基本上走 完了从非诉到诉讼的全部过程. 而且, 秋菊的要求并不过分, 只是要给个可 以接受的 说法 . 可惜的是, 摆在第一 道防线的非诉讼机制运作效果不佳, 没有准确抓住秋菊讨要 说法 的真实 意思, 导致执着的秋菊最终走上了诉 讼的道路. 我们以研究者的视角来分 析, 考虑到秋菊的诉求中包含着情感 等其他多种因素, 显然是以非诉讼的 方式解决为最佳, 而诉讼的方式因为 没有了让渡的空间, 其结果就显得有 点冷冰冰. 正是这种不够温和的结果, 让秋菊陷入了深深的迷茫和不安之中. 类似的案件在实现生活中是颇为常见 的, 它们不断在提醒我们, 非诉讼和诉 讼有效运作的标准的确是有差异的. 至 于这个差异有多大, 体现在什么方面, 则要另当别论, 需要另文阐述, 而且大 有讨论的必要和丰富的讨论内容. 从国 家治理体系的布局来讲, 诉讼与非诉讼 的三道防线都应当深入研究和识别当 事人诉求与各纠纷解决机制的契合点, 通 过扬长避短、 改革完善, 使得各条防线都 能有针对性地、 有效地拦截矛盾, 力求做 到 各司其职、 各尽其责 , 努力在各自的 防线内化解矛盾、 消解纠纷, 以免矛盾纠 纷突破本道防线而继续向下一道防线突 进. 这样, 就可以使得非诉机制能够温和 而迅速地化解 小矛盾 , 诉讼机制则能 够以国家强制力以依托, 以司法公信权 威为保障, 终局性解决 大矛盾 . 需要指出的是, 诉讼与非诉讼纠纷 解决的三道防线, 在实践中并非简单的 前后承继关系, 时常呈现出并列、 条件和 相互衔接三种关系的有机组合. 但构成 并列关系的纠纷解决方式, 彼此要做到 相对独立、 存在明显差异, 当事人可以根 据自己的意愿自主选择, 但要建立相应 的机制来引导当事人优先选择非诉讼的 方式. 存在条件关系的纠纷解决方式, 前 一种方式的适用构成了后一种方式适用 的条件, 未经过前一方式的处理, 不得选 择后一种方式. 实践中, 条件关系中也往 往是非诉讼的方式在前, 诉讼的方式在 后. 相互衔接的关系既存在于不同纠纷 解决防线之间, 又存在于同一纠纷解决 防线的内部. 实践中, 往往是后一道防线 为前一道防线提供支持和保障, 诉讼的 方式为非诉讼的方式提供支持和保障. 这样的多元化纠纷解决体系才称的上是 层次分明、 定位明确的好体系. 人民法院是多元纠纷解决体系中至关 重要的一环, 在处理好诉讼与非诉讼机制 的关系中, 具有引领、 推动和保障作用, 但 也并非一力所能为, 必须紧紧依靠党中央 的坚强领导, 把加强党的全面领导作为政 治主题, 把确保上下贯通作为工作主线, 把 优化协同高效作为重要原则, 把整体系统 推进作为重要方法. 习近平总书记在谈到 政府和市场关系时曾指出要 各就其位 , 这一要求也切中纠纷解决机制的要害, 为 处理法院与各类非诉讼纠纷解决机制之间 的关系指明了方向. 其核心就是在明确角 色定位的基础上, 致力于避免和克服自身 的缺位、 错位、 越位, 在党委的统一领导下, 让各类纠纷解决机构和机制积极参与、 各 就其位、 各司其职、 各尽其责、 有序协同. 首 先要找准诉讼与非诉讼功能的最佳结合 点, 采取有效措施调节案件流向, 从源头上 减少诉讼增量. 其次要解决好诉讼与非诉 讼纠纷解决方式之间的衔接, 通过司法确 认等方法和手段, 不断提升非诉讼纠纷解 决方式的潜能、 权威和底气, 当好非诉讼机 制后盾. 与此同时, 还要加快推进法院内 部的 分流、 调解、 速裁 机制改革, 真正 把有限和重要的司法资源用于办好法律 关系疑难复杂的案件上来. 垃圾强制分类须有可行性保障措施 近日召开的北京市十五届人大常委 会第十三次会议上, 北京市副市长张家 明就关于 大力促进源头减量, 强化生活 垃圾分类工作 议案办理情况作报告. 今后 学校、 医院、 商业办公楼宇、 旅游景区、 酒店 等将实行垃圾强制分类;

党政机关、 事业 单位禁止使用一次性物品 将纳入法规. 垃圾分类的积极意义不言而喻, 但 落实程度并不令人满意.

2017 年国务院 出台的 《生活垃圾分类制度实施方案》 就 提出,

2020 年底前, 一些重点城市的城 区范围内先行实施生活垃圾强制分类, 其中就包括直辖市、 省会城市和计划单 列市. 北京市学校、 医院、 商业办公楼宇、 旅游景区、 酒店等将实行垃圾强制分类 纳入法规修订. 也就意味着 垃圾强制分 类 将有法律规定作为保障. 同样, 垃圾强制分类 更离不开可 行性措施做保障. 张家明就关于 大力促 进源头减量, 强化生活垃圾分类工作 议 案办理情况所作的报告, 其中就有值得称 道之处. 比如, 小区垃圾桶加装身份识别 及称重设备;

试点餐厨垃圾全量收费;

垃 圾分类知识纳入学前和义务教育;

居民 垃圾分类将建信用账户等等. 这些都可以 为 垃圾强制分类 护驾. 事实上, 对于垃圾分类, 垃圾源头减 量治理是关键, 且一些地方的成熟经验也 可以借鉴. 比如, 要求党政机关、 事业单位禁 止使用一次性物品, 快递企业使用电子运单 和可循环使用的环保包装, 商品零售场所严 格执行塑料购物袋有偿使用制度等, 明确不 同区域和场所垃圾分类管理责任主体, 也有助于从源头做好垃圾分类. 总之, 垃圾分类是对垃圾进行无害 化处理的重要前提. 同时, 也应认识到, 垃圾强制分类 是需要全民参与进来的 一项系统工程, 因为每个人每天都在产 生垃圾, 将这些垃圾处理好, 就需要人人 给力. 从源头来看, 公民就须有垃圾分类 的意识以及自觉性. 而各级政府及相关 部门所要做的就是建立与完善垃圾回收 利用体系. ――杨玉龙 推动诉讼与非诉机制各就其位 倪寿明 人民法院是多元纠纷解决体系中至关重要的一环, 在处理好诉讼与 非诉讼机制的关系中,具有引领、推动和保障作用,但也并非一力所能为, 必须紧紧依靠党中央的坚强领导, 把加强党的全面领导作为政治主 题, 把确保上下贯通作为工作主线, 把优化协同高效作为重要原则, 把整 体系统推进作为重要方法. 正确认识执行不能 郝绍彬 黄志佳 短评 微言大义 观点 法法官官之之声声执行难是普遍存在的有财产 可供执行而不能得到及时全部执 行的现象,只是执行工作中的阶 段性现象,执行不能不是执行难,有财产可供执行而不能得到 及时全部执行的个别现象不是执 行难,明辨执行难与执行工作的 关系具有现实针对性. 执行工作中总会遇到困难,但这 些困难并不都是执行难.客观认识执 行难,提高公众对执行工作的认识, 有利于客观公允地评价执行工作取得 的成绩和存在的不足. 执行难是普遍存在的有财产可供 执行而不能得到及时全部执行的现象, 执行不能不是执行难.因无可供 执行的财产致使案件无法执行的,属 于执行不能,不是执行难.当事人理 应理解并接受这种现实――商业有风 险,诉讼有风险,在市场经济社会, 太平常不过了,国人应当以平常心对 待,谨慎决策,规避风险,申请人因 决策不慎导致案件因无可供执行而无 法执行的,应自负其责.执行难的观 念应当从执行不能的案件中消失.法 治意识指导下的民事行为、诉讼行为 对程序及其结果应当有更为理性的预 期.在执行领域,程序正义标准将最 终取代功利主义的感性评价. 执行难只是执行工作中的阶段性 现象.直面问题,提出执行难非常必 要,突显了党委、政府和人民法院对 生效法律文书普遍难于执行的现象的 重视.2019 年3月12 日,最高人民法 院院长周强在向十三届全国人大二次 会议报告工作时宣布 基本解决执行 难 这一阶段性目标如期实现,这标 志着经过

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