PDF《“气荒 ” 背后的价格倒挂与利益博弈》

作者简介: 侯东林,经济学硕士,研究实习员,研究方向为环境经济政策、环保产业政策制定、实施与评估分析等 引用文献格式: 侯东林 等.

气荒 背后的价格倒挂与利益博弈 [J]. 环境与可持续发展,2018,43( 5) : 77-79. 气荒 背后的价格倒挂与利益博弈 侯东林 沈晓悦 贾蕾冯雁(生态环境部环境与经济政策研究中心,北京 100029) 【摘要】

2017 年冬季北方一些地区出现天然气供应紧张情况.本文从价格视角出发对 气荒 原因进行初步分析, 从天然气产业链、利益主体、民用气价格倒挂、交叉补贴和特许经营等方面开展分析研究.研究认为 , 气荒 背 后折射出的价格机制缺陷和利益主体博弈值得反思: 一是天然气产业链复杂,利益主体对价格诉求不一;

二是居民 用气价格长期倒挂,交叉补贴之下燃气企业缺乏 保民 动力;

三是特许经营制度也成为 气荒 原因之一.应 处理好市场机制与价格调控的关系,理顺天然气价格机制,建立和完善保民供气保运转的长效机制. 【关键词】天然气;

利益主体;

居民用气;

价格倒挂 中图分类号: X21 文献标识码: A 文章编号: 1673-288X( 2018) 05-0077-03

2017 年末入冬以来,北方多地出现天然气供不应 求的 气荒 现象.居民生活受到较大影响,部分企业 也被迫停产限产,液化天然气价格高企 . 气荒 背后 折射出的价格机制缺陷和利益主体博弈,值得反思.

1 产业链复杂,利益主体对价格诉求不一 天然气应用产业链可以分为开采、长输、省网和城 市管网四部分.以省门站作为节点,上游是天然气开 采、净化和跨省管网输送;

下游是省内管输和城市销 售.另外,天然气也可以液化后( 称为液化天然气,即LNG) 通过船、槽车进行运输,再接入管网供气或直接 点供.整个产业链涉及到中央政府、地方政府、石化央 企、城市燃气分销公司等多个利益主体,基于各自的定 价权属和利益分配格局,他们对于天然气价格的诉求天 然地存在差异 [1 ] . 中央政府主导天然气价格改革,其话语权最强,诉 求在于推动形成市场主导下的天然气批发价格机制,同 时均衡上下游利益分配,保障上游企业供气的积极性和 下游企业较强的能源替代动力. 地方政府对区域内的天然气运输价格和用户价格有 定价权,其话语权强度属于中等,诉求一方面是稳固地 方政绩指标,包括经济收入、环保成效和能源安全等 等;

另一方面在辖区内经济不受影响的前提下,提升天 然气供给量,以加快能源替代. 三大石化央企垄断了我国绝大多数的气源( 包括国 产天然气和进口天然气) ,因此也具有很强的话语权, 其诉求在于提升天然气价格,打压竞争对手,并且尽可 能地向下游管网和用户渗透. 对于城市燃气公司,燃气管网运输具有强自然垄断 特性,存在大量的固定沉没成本,导致燃气产业具有较 高的进入和退出壁垒;

同时,燃气行业区别于电力、电信、铁路等其他自然垄断性产业的一个重要特征就是它 的经营区域性,一般一个城市只有一个配送网络,而且 各地区燃气生产和供应成本差异大,具有长期稳定的用 户群并不断壮大 [2 ] .因此城市燃气公司实行区域垄断经 营,对政府部门、居民及上游供气商具有较强的话语 权,其诉求在于获得稳定的气源、足够的收益,并与上 游天然气调价形成成本联动机制. 各不相同的诉求使得天然气供应及价格成为相关主 体多方利益博弈的结果.几方掣肘,导致 气荒 问题 出现.

2 市场逐渐放开,但居民用气价格长期倒挂 现行的天然气价格实行中上游一体化运营,由出厂 价格规制转为门站价格规制.门站价由井口价和管输价 合并而成,再加上分销的设施和运营成本后,形成终端 用户价格. 非居民用气价格放开和市场化趋势越来越明显.在 前期,存量气价格逐步提升,增量气价格有所调整,二 者价格实现并轨;

2015 年后,实施了非居民用气价格与 替代能源价格及其他影响因素的 手工 联动,非居民 用气门站价格

2 次调低.2013 年以来,页岩气、煤层 气、煤制气、液化天然气、化肥用气等气源价格在有序 放开.鼓励管道气在上海石油天然气交易中心交易,

2017 年明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由 市场交易形成.经过改革后,占国内消费总量 80%以上 的非居民用气价格实现由市场主导形成,其中 50%以上 完全由市场形成,30%左右实行基于非居民用气基准门

2018 年第

5 期 环境与可持续发展 ENVIRONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT No. 5,2018 DOI:10.19758/j.cnki.issn1673-288x.2018.05.020 站价格 上浮 20%、下浮不限 的弹性机制. 与此同时,居民用气价格始终受到严格控制.从成 本而言,由于工业、热力用户用量较大,单位成本相对 较低;

居民用户用量较少,单位成本最高,因此在国际 上居民用气价格往往显著高于工业用气价格.但长期以 来,因考虑居民收入等因素,我国对居民用气实行低价 政策,明显低于工业等非居民用气价格.尤其在一些北 方城市供暖期,居民用气价格只有工业用气价格的 60% ~80%左右,差价最大达到 1.

3 元/m3 ( 见表 1) .这种价 格差在世界上很少见,不利于引导优质资源的高效、合 理利用和优化配置. 表12017/2018 供暖季部分北方城市居民与工业用气价格对比 城市 居民用气 价格 /( 元/m3 ) 工业或非居民用气 价格/( 元/m3 ) 工业或非居民 用气价格执行时间 居民用气/工业 或非居民用气 北京 2.

28 3.

22 2017 /11 /15-2018/3/15 0.

71 天津 2.

4 2.

91 2017 /11/1-2018/3 /31 0.

82 石家庄 2.

4 3.

12 2017 /7 /10 起0.

77 长春 2.

8 3. 02~3.

06 2017 /9 /25 起0. 92~0.

93 太原 2.

26 3.

59 2017 /11 /1-2018/3 /31 0.

63 哈尔滨 2.

8 3.

68 2017 /3 /16 起0.

76 注: 数据来源: 各地发改委或物价局网站.

3 交叉补贴之下燃气企业缺乏 保民 动力 从天然气的终端用户看,居民用户基本均由城市燃 气公司供气,非居民用户的用气来源较为多样化,包括 省管网公司、城市燃气公司、分销商等,有一些省的发 电、工业等用户也可直接与气源供应方签订合同,由省 管网公司提供代输服务,收取管输费,或与气源供应方 协商定价后进行直供 [3 ] .可以发现,在诸多用气来源和 转运主体中,只有城市燃气公司既直接负责居民供气, 也直接负责部分非居民供气,是讨论居民清洁取暖问题 中绕不开的重要利益主体. 目前居民用气价格较低,虽然多数地区出台了居民 阶梯气价政策,但80% ~ 90%的居民用户全年所用气量 基本在第一阶梯范围内,因此城市燃气公司普遍出现居 民用气亏损现象,需要以工商业用气的利润来补贴居民 用气部分.如在山东德州,居民用气价格为 2.

35 元/ m3 ,而从上游购买管道气成本为 3.

3 元/m3 ,加上对用 户输配气、漏损等成本,每供应居民 1m3 ,燃气公司亏 损超过

1 元.居民与非居民用气交叉补贴的成本其实由 燃气公司这一商业机构承担,他们缺乏开拓民用气市场 或严格落实 压非保民 政策的动力.在实际运营过 程中,燃气公司通常按当地居民非居民的比例向上游供 应商提交购气合同,按统一价格采购天然气,但居民、 非居民的比例很难厘清,这使得燃气公司采购民用天然 气在工业领域售卖获取暴利的行为在实际操作上具有 可行性 . 同时,目前冬季保供采用 保量不保价 ,通过价 格抑制不合理需求的管理方式,这一方式并不完全适用 于以保障民生为对象的天然气刚需用户.在天然气供应 紧张的形势下,燃气企业只有通过高价获得增量气,出 于经济效益的考虑,必然倾向于卖给工业、电厂、车用 等用气价格高的用户.在2018 年2月河北石家庄市无 极县的调研中发现,非居民用气处于供不应求状态.增 量气从上海石油天然气交易中心竞拍获得,购气价格 ( 3.

146 元/m3 ) 高于当地非居民用气指导价 ( 3.

02 元/ m3 ) ,加上输配气、漏损等成本,非居民用气也在面临 亏损.燃气公司目前只能以预收价( 3.

5 元/m3 ) 的形式 协调阶段性的价格缺口,对于价格更低的居民用气( 2.

4 元/m3 ) ,只是在政策要求下按价供应,并没有开拓居 民用气市场的主观意愿.

4 特许经营制度为 气荒 再添一根稻草 我国管道燃气实行特许经营制度,只要以城镇管道 形式输送燃气,就得受特许经营权制约,由拥有燃气特 许经营权的企业独家建设经营.政府为了增加收入,同 时加强对燃气企业控制,市属国有企业往往代表政府入 股,形成政企合作 [4 ] .结果政府在其中既当裁判员,又 当运动员,对燃气企业的审批和监管等就有利益倾向 性.这样下来,在出现燃气公司倒卖居民用气牟利时, 地方政府出于地方财政收入的考虑,监管缺乏足够的动 力.另一方面,在 煤改气 推进过程中,液化天然气 ( LNG) 由于运输灵活,通过实施 点供 ,适用于天然 气管网不能到达或管网价格过高的用户市场,因此很受 市场推崇,但是由于与当前城市燃气特许经营权制度存 在冲突,政府部门之间在管理层面往往难以达成一致, 形成权力相互制约,导致不少 LNG 项目经常难以顺利 进行.

5 建立和完善保民供气长效机制的政策建议 总体来看 , 气荒 是不同利益主体基于自身诉求 ・

8 7 ・ 环境与可持续发展

2018 年第

5 期 而综合作用的结果,而价格在其中起到了重要的影响和 调控作用.不合理的天然气价格机制已成为制约天然气 供给的重要因素,理顺价格机制是整个天然气产业体制 改革的核心之一. 近年来,我国不断完善相关机制,逐步提高价格在 天然气资源配置中的作用.为推进 煤改气 政策落 实,促进天然气这一清洁能源的使用,应处理好市场机 制与价格调控的关系,按照 放开两头,管住中间 和 让市场在资源配置中起决定性作用 的改革思路,进 一步深化天然气价格机制调整,逐步理顺存在的问题. 一是要合理调整非民用和民用天然气价格差距,对价格 差别通过其他政策性补贴予以弥补,降低交叉补贴,缓 解相关供气企业经营压力,让企业在市场机制引导下积 极向居民供气并逐步做到薄利经营.二是要建立差别价 格体系.为优化资源配置、平衡供需或合理负担供气成 本,应考虑建立阶梯价格、季节差价、峰谷差价、可中 断价格和气量........