PDF《陈志峰 贺大伟》

・120 ・ 论我国燃煤污染联防联控制度的法律建构 陈志峰 贺大伟 摘要: 我国已经进入雾霾等复合型大气污染成为污染主要形态的时代, 燃煤污染是复合型大气污染 发生的主因之一, 燃煤污染防治制度变得日益重要;

基于大气污染的跨区域性和流动性, 大气污染的跨区域 联防联控制度的价值也已逐渐显现.

我国通过数十年的法制建设, 燃煤污染防治制度和大气污染联防联控 制度均已构建完成, 近年来更是日益完善.但是这两项制度在防控目标、 防控机构、 利益平衡机制以及监测 和科研支持机制上仍有不足.为了进一步变革这一制度, 提高制度的整体效率, 我国有必要采取重点领域 污染防治和跨区域污染防治相结合的模式, 建立起燃煤污染联防联控法律制度, 建立综合性防控目标, 组 建常设管理机构, 引入市场机制完善利益平衡体制, 构建起完善的科研和检测综合支持机构, 以点带面, 点 面结合, 推动燃煤大气污染联防联控机制的构建与完善. 关键词: 复合型大气污染;

燃煤污染;

联防联控 中图分类号: DF468 文献标识码: A 文章编号: 1674-9502 (

2018 ) 02-120-09 作者: 陈志峰, 华东政法大学法学博士研究生;

贺大伟, 华东政法大学法学博士研究生.

一、 问题的提出 近年来, 雾霾问题已成为我国经济社会发展的痼疾, 如何治理影响区域范围广、 污染物种类 多元化的复合型大气污染依旧是我国所面临的重要难题. 相关统计数据显示, 进入

21 世纪以来, 我国雾霾年均天数呈跳跃式上升的态势.a 截至

2017 年初, 全国的空气质量情况堪称 又上了 一个新台阶 : 一方面, 在南方, 近年来一直保有蓝天、 坚持 生态立市 的深圳也未能幸免, 深 圳蓝 终于沦陷;

b 另一方面, 在北方, 随着冬季再次到来, 以煤炭为主要燃料的供暖方式让许多 地区再次进入雾霾高发期, 加之 气荒 导致的燃煤供暖老路的回归, 均表明能源结构转型非一 朝一夕之工, 未来的雾霾治理中依然要重视燃煤污染的问题.c 此外, 区域间大气污染治理的不 协调也已经日益暴露, 以邻为壑、 转移污染的问题仍然比较突出, 这警示着有必要构建和完善燃 本本文系

2015 年度国家社会科学基金重大项目 中国能源革命与法律制度创新研究 的阶段性研究成果, 项目编号: 15ZDB179. a 据统计, 我国

2002 年全年雾霾天数不足 6.5 天, 但在

2013 年已达到 35.9 天.参见郝向斌: 《能源革命浪潮中的煤炭发展新 思维》 , 《煤炭经济研究》

2014 第11 期. b《 深圳蓝 沦陷, 我们再也无法安心晒蓝天》 , http://mt.sohu.com/20170105/n477901511.shtml, 搜狐网, 2017年10月3日访问. c《多个地区相继限气, 四天三部委急出招缓解 气荒 》 , http://news.xinhuanet.com/politics/2017-12/08/c_1122076670.htm., 新 华网,

2017 年12 月16 日访问. ・121 ・ 煤污染的区域协调和联合防控制度. 首先, 作为一种 复合型大气污染 , 我国雾霾成分较为复杂, 但作为一个能源结构以煤为主 的国家, a 燃煤所产生的污染物无疑是对雾霾这种复合型大气污染的主要 贡献者 .煤炭作为 植物或动物遗体经过煤化作用形成的可燃性岩石, 其主要元素是碳, 包括挥发分 (煤气的制造基 础) 、 固定碳和不可燃物质灰分等组成部分, 此外, 根据来源的不同也含有比例不一的硫元素和其 他微量元素. b 因而, 煤炭燃烧的污染物是一种黑烟, 属于煤烟和多种矿物质元素的复杂混合物, 包括灰分燃烧产生的细颗粒物以及二氧化硫、 一氧化碳和氮氧化物等有毒气体, 以及大量二氧化 碳等温室气体, c 这些物质的混合, 基本构成了雾霾的主要成分.可以说, 欲治理日趋严重的雾 霾, 对煤炭等化石能源污染的防治就不可忽视. 其次, 就原理而言, 由于雾霾等复合型大气污染仰赖于大气环流进行传播, 因此在一定的 空气流域 范围内, d 复合型大气污染都会存在, 空气流域 构成了雾霾等复合型大气污染治 理的最优地域管辖基础.然而, 空气流域 与行政区域并不对应, 如果单纯依靠各个行政区域 的 各自为战 , 会导致各地区大气污染治理的脱节与相互推诿, 实际上难以有效治理大气污染 问题, 也不能实现规制效率的最优.当前, 基于复合型大气污染普遍呈现的流动性强、 不受行政 地域 管辖 的特点, 全球的通用治理模式为跨区域联防联控机制, 这一机制运用组织和制度方 面的资源打破行政区域的边界, 以大气环境的功能区域为单元, 使得区域内的省市之间从作为整 体的区域需要出发, 共同规划和实施大气污染控制方案, 统筹安排, 互相监督与协调, 最终达到 控制雾霾等复合型大气污染、 改善区域整体空气质量、 共享治理成果和塑造区域整体优势的目 的, e 这对我国现阶段的大气污染治理提供了重要借鉴. 针对上述问题, 我国分别从燃煤污染防治和大气污染联合联控机制角度出台了一部分立 法, 比如,

2015 年的 《中华人民共和国大气污染防治法》 (以下简称 《大气污染防治法》 )就设 置了 燃煤和其他能源污染防治 和 重点区域大气污染联防联治 两个专章, 分别从前述两个 大方面进行了规定.但是, 就燃煤污染防治和大气污染联防联治制度而言, 无论是两者各自现有 的制度设计, 抑或是两者之间的相互协调, 在应对复合型大气污染问题上依然存在诸多问题, 需 要进一步改进与完善.

二、 我国燃煤污染防治与大气污染联防联控制度的构建历程

(一) 燃煤污染防治的实践历程 由于我国一直是煤炭利用大国, 因此燃煤污染防治问题一直受到立法者的重视, 自1987 年起, 我国的 《大气污染防治法》虽然经历了多次修正和修订, f 但各版本均对燃煤污染防治问题 设有专章规定.从立法进程和实践情况来看, 燃煤污染防治制度侧重于燃煤污染防治技术规则 a 以2016 年为例, 当年我国煤炭燃料在整个能源结构中的占比仍然高居 62%. 《BP 世界能源统计年鉴 2017- 中国专题页》 , https://www.bp.com/zh_cn/china/reports-and-publications/_bp_2017-_.html., 英国石油公司官网,

2017 年12 月3日访问. b [美] 约翰 ・ 塔巴克: 《煤炭和石油――廉价能源与环境的博弈》 , 张军、 侯俊琳、 张凡译, 商务印书馆

2011 年版, 第20-22 页. c [美]M. B. 麦克尔罗伊: 《能源展望、 挑战与机遇》 , 王聿绚、 郝吉明、 鲁玺译, 科学出版社

2011 年版, 第88 页. d 空气中存在所谓的 空气分水岭 , 将空气分割为若干孤立的气团, 每个独立的气团所在的范围成为 空气流域 . e 王金南、 宁淼、 孙亚梅: 《区域大气污染联防联控的理论与方法分析》 , 《环境与可持续发展》

2012 年第

5 期. f 我国

1987 年 《大气污染防治法》 自生效以来, 先后历经

1995 年修正和

2000 年第一次修订、

2015 年第二次修订. ・122 ・ 的完善, 在规制手段上体现为以行政命令管制为主、 经济激励性管理为辅的制度特征, 且呈现出 规则设置和执法尺度日趋严格的趋势. 就立法进程而言, 燃煤污染防治制度早在我国环境法初创阶段就已经形成了相关规则, 之 后得到持续完善, 这一过程主要包括了如下阶段: 第一阶段为

1978 年至

1990 年, 在此时期, 煤 烟污染是我国大气环境管理的主要对象,

1987 年颁布的 《大气污染防治法》让燃煤污染防治变 得有法可依, 同时在污染治理中还通过 《征收排污费暂行办法 (国务院令第

369 号) 》 首次确立了 排污收费等创新规制方法;

第二阶段为

1990 年至

2005 年期间, 在此阶段, 随着我国 《大气污染 防治法》 于1995 年和

2000 年的修正与修订, 以及可持续发展观念的提出, 燃煤污染防治指导思 想实现了由治理为主向防治结合的转变;

第三阶段,

2000 年至

2015 年, 从 十一五 时期开始, 我国愈发注重燃煤污染防治技术和配套设施的发展, 特别是燃煤电厂的脱硫设备与技术的发展, 国家先后出台了 《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法 (发改价格 〔2007〕

1176 号) 》 (试行) 、 《现有燃煤电厂二氧化硫治理 十一五 规划 (发改环资 〔2007〕

592 号) 》 和 《火电厂大气 污染物排放标准 ( GB

13223 -

2011 ) 》等规范性法律文件, 同时能源能效问题也受到关注, 节能 减排问题也被纳入到国家战略规划体系之内.a 第四阶段为

2015 年至现在, 在这一时期, 随着 我国雾霾问题日益加剧, 燃煤污染防治立........